Volltext

(Artikel * 1998) Harders, Cilja
Das leichte Brot der Armen Strukturanpassung, Armut und der Sozialfonds in Ägypten
in Blätter des iz3w Nr. 230 * Seite 10 - 11
Themen: Armut; Sozialpolitik; Strukturanpassung; Wirtschaftspolitik * Ägypten * Dok-Nr: 77053
Standorte: A3W Osnabrück; iz3w Freiburg; Nicabüro Wuppertal; VNB Barnstorf; 3WF Hannover; IfaK Göttingen; biz Bremen; EWNT Jena

Strukturanpassungen

Das leichte Brot der Armen
Strukturanpassung, Armut und der Sozialfonds in Ägypten

von Cilja Harders

Seit 1991 wird in Ägypten ein Strukturanpassungsprogramm durchgeführt. Es enthält den üblichen Maßnahmenkatalog der Weltbank: Die Wirtschaft soll liberalisiert und privatisiert, die staatlichen Ausgaben reduziert werden. Wie in vielen anderen Ländern wurde ein Sonderfonds eingerichtet, um die entstehenden sozialen Härten abzufedern. Nach sieben Jahren lassen sich die Ergebnisse von Strukturanpassung und Sozialfonds bilanzieren.

Ziel der Strukturanpassungsprogramme (SAP) ist auch in Ägypten, eine Marktwirtschaft mit möglichst wenig staatlichen Eingriffen herzustellen und die Staatsfinanzen zu sanieren. Tatsächlich konnte die Regierung seit 1991 einige makroökonomische Verbesserungen erreichen. Dem Egyptian Human Development Report (EHDR) von 1996 zufolge sanken das Budgetdefizit und die öffentlichen Ausgaben deutlich, und auch die Inflation ist von 20% (1989) auf knapp 7% (1996) gesunken. Zudem ist laut ägyptischem ?Bericht über die menschliche Entwicklung? die nationale Armutsquote zwischen 1991 und 1996 gefallen.1
Die Stabilisierung dieser Daten wurde allerdings auf Kosten anderer Faktoren durchgesetzt. Die Arbeitslosenquote liegt weiterhin bei 11%, und das Pro-Kopf-Einkommen sank zwischen 1991 und 1995 um 0,8% (1993 lag es bei nur 600 US$). Ein insgesamt niedriges Wachstum wird begleitet von steigenden Preisen und bestenfalls stagnierenden Einkommen. Das wirkt sich direkt auf die armen und von Armut bedrohten Bevölkerungsgruppen aus. Obwohl wie angegeben der Anteil der Armen an der Gesamtbevölkerung zwischen 1991 und 1996 von 25% auf knapp 23% gefallen ist, leben in Ägypten aufgrund des Bevölkerungswachstums weiterhin knapp 14 Mio. Menschen unter der Armutslinie (EHDR). Dabei zeigt sich ein klarer Trend zur Verschärfung der Armut in der Stadt. Zwar leben immer noch die meisten Armen auf dem Land, vor allem in Südägypten, aber ihr Anteil geht prozentual zurück. Der Bericht bestätigt außerdem eine oft geäußerte Vermutung von SAP-KritikerInnen, daß Strukturanpassung Gruppen neuer Armer und von Armut Bedrohter schafft: Legt man eine Armutslinie an, die nicht nur die Kosten für die minimalen Nahrungsmittel und die Befriedigung der sonstigen Grundbedürfnisse umfaßt, dann zeigt sich, daß diese Form der neuen »milden Armut« zwischen 1991 und 1996 von 18,7% auf 22,5% gestiegen ist. Zusammengerechnet ist also knapp die Hälfte der ägyptischen Bevölkerung arm. In diesem Kontext ist das Absinken der nationalen Armutsquote nicht mehr sehr aussagefähig.
Zentrale Bedeutung für die Verschlechterung der Lebenssituation armer und von Armut bedrohter Gruppen in Ägypten haben die durch Strukturanpassung ausgelösten Preissteigerungen für Grundnahrungsmittel. Gerade Arme geben oft bis zur Hälfte ihres Budgets für Brot, Reis, Öl, Nudeln und ähnliches aus. Der Staat streicht im Rahmen von SAP Subventionen für einige Produkte ganz, für andere teilweise, die Zuteilungen werden verknappt oder die Preise erhöht. Brot zum Beispiel wird noch subventioniert, aber der einzelne Brotlaib ist stetig leichter und teurer geworden. In Zahlen: Zwischen 1989 und 1995 stiegen die Kosten für den minimalen ägyptischen Überlebenswarenkorb in der Stadt um 425%. Parallel dazu wurden durch die Abwertung des ägyptischen Pfundes die wichtigen Nahrungsmittelimporte deutlich teurer, was sich in Preissteigerungen am lokalen Markt niederschlägt.
Die meisten Armen in Ägypten sind im informellen Sektor tätig und verdienen dort unregelmäßig und wenig Geld.2 Sie sind deshalb besonders anfällig für Arbeitsmarktschwankungen. Wenn etwa im Bausektor, in dem viele Arme tätig sind, Flaute herrscht, werden weniger Tagelöhner zu niedrigeren Löhnen beschäftigt. Da die meisten armen Haushalte zentral vom Einkommen des meist männlichen Familienernährers abhängen, haben solche Schwankungen katastrophale Auswirkungen für den täglichen Kampf um die Existenz. Die Familie ißt billigere und qualitativ schlechtere Nahrungsmittel, spart Mahlzeiten ein und muß auf Fleisch und Huhn ganz verzichten. Vor allem Frauen und Kinder zahlen den Preis. Zwischen 1991 und 1996 ist die Zahl der mangelernährten Kinder in der Stadt von 7,1% auf knapp 10% gestiegen (EHDR). Frauen, die in den meisten Fällen für die Verwaltung des knappen Familienbudgets zuständig sind, unternehmen große, unbezahlte und in der offiziellen Statistik nicht einbezogene Anstrengungen, um das Einkommen ihres Haushaltes gegen solche Schwankungen abzusichern. Ihre vielfältigen monetären und nicht-monetären Aktivitäten, die Verausgabung von Zeit, sozialem Kapital und Arbeitskraft innerhalb und außerhalb des Haushaltes ist zentral für das Überleben ihrer Familien. Das macht sie zu einem sehr verletzbaren und gleichzeitig unsichtbaren menschlichen Puffer für die Folgen von Strukturanpassung, die sie vor allem durch Mehrarbeit abzufedern versuchen. Armut ist eben nicht nur eine Frage eines statistisch erfaßbaren niedrigen Geldeinkommens, sondern ein Zustand grundlegender sozialer und materieller Unsicherheit und Informalität, der abhängig von individuellen und globalen Faktoren Veränderungen unterliegt.

Der Sozialfonds als Puffer
Die Verschlechterung der Situation grosser Bevölkerungsteile ist mit dem Beginn von SAP einkalkuliert. So wurde wie in vielen anderen Ländern auch in Ägypten parallel ein Social Fund for Development (SFD) eingerichtet. Er soll die Akzeptanz für das Programm erhöhen und gleichzeitig seine sozialen Folgen abfedern. Der Fonds hatte 1996 ein von 18 Gebern aufgebrachtes Budget von knapp 750 Mio. US$. Seine fünf Programme sollen mit Hilfe von Training, Kreditvergabe und öffentlicher Arbeitsbeschaffung dauerhaft Arbeitsplätze und Einkommen sichern und die Armut im Land lindern.
Laut SFD haben fast 30% der ägyptischen Bevölkerung von den Aktivitäten des Fonds profitiert. In früheren Berichten war allerdings nur von bescheidenen 0,5% die Rede. Offensichtlich hat der Fonds ? es lebe die Statistik ? seinen Klientenbegriff geändert und bezieht nunmehr nicht nur Einzelpersonen ein, sondern auch von ihnen abhängige Haushalte und ganze Nachbarschaften, die in den Genuß von Infrastrukturprojekten gekommen sind. Ob der Fonds die armen Schichten erreicht, ist allerdings zu bezweifeln. Zunächst werden nämlich 50 % aller Gelder über Banken verteilt, und weitere 40% gehen an lokale und regionale Regierungsinstitutionen. Beides erschwert den Zugriff der Armen, die vom offiziellen Kreditmarkt ohnehin ausgeschlossen sind.
Außerdem erfordert die Antragstellung Qualifikationen, die viele Arme nicht besitzen, etwa Schreib- und Lesefähigkeit. Nur wenig Arme kennen den SFD und natürlich erhält einen Kleinkredit nur, wer eine Sicherheit anbieten kann ? auch darüber verfügen die meisten Armen nicht. Infrastrukturprojekte, die armen Vierteln zugute kommen, schließen die ganz Armen oft dadurch aus, daß finanzielle Eigenbeteiligungen erforderlich sind. Strom und Wasser fließen so an den bedürftigsten Haushalten vorbei. Zudem tendiert der Fonds dazu, Männern Arbeitsplätze zu vermitteln und Frauen soziale Dienstleistungen anzubieten. Das traditionelle gender bias in der Entwicklungspolitik wird hier wiederholt. Arme, obwohl zu den wichtigsten Zielgruppen des SFD gehörend, sind also oft strukturell von den Hilfen des Fonds ausgeschlossen. Zudem setzen internationale Geber auch über den SFD eine Entwicklungsagenda durch, die derjenigen der Strukturanpassung ähnelt. »Der Westen finanziert NGOs mit einer westlichen Agenda. Gestärkt werden lokale NGOs, die staatliche Funktionen ersetzen sollen. Damit wird dem IWF-Ziel, die Rolle des Staates in der Dritten Welt zu schwächen, in die Hände gearbeitet. Und die Geber unterstützen solche Projekte, die Markt- und Geldwirtschaft und ihre Verbreitung fördern. Sie sind damit Teil der Durchsetzung von Globalisierung auf der lokalen Ebene. Sie unterstützen individuelle Lösungen und vermeiden kollektive Strategien. Bestes Beispiel dafür sind die einkommensschaffenden Projekte, die immer Kredite an Einzelpersonen vergeben und nur selten an Genossenschaften.«3 Eine ?Demokratisierung der Machtlosigkeit? also, wie der afrikanische Sozialwissenschaftler Claude Ake einmal den Zusammenhang von Demokratisierungspolitik und Strukturanpassung beschrieb?

Schwacher Staat ? starker Staat
Für den ägyptischen Fall ist das letzte Wort noch nicht gesprochen. Die Staatspartei hat sich bisher dem Druck des IWF zu einer raschen und drastischen Umsetzung von SAP widersetzt ? zu Massenentlassungen z.B. ist es noch nicht gekommen ? und ihre Machtposition behaupten können. Dazu trägt auch bei, daß Gelder des Sozialfonds die Stellung von Staat und Regierung nicht nur schwächen, sondern im Gegenteil noch festigen können, wenn etwa Regierungsvertreter diese verteilen, als kämen sie aus ihrer Privatschatulle. Wie die Strukturreformen und die internationale Entwicklunghilfe trägt damit auch der SFD zur Stabilisierung eines politischen Systems bei, das Menschenrechte und politische Freiheiten nicht achtet.4
Die Strukturanpassung baut also minimale Ansätze von wohlfahrtsstaatlicher Verantwortung weiter ab und trägt die Verantwortung dem Individuum an. Eine Einkommensumverteilung als Mittel der Armutsbekämpfung wird dabei ebensowenig diskutiert wie die Wachstumslogik der internationalen Geber hinterfragt wird. Gleichzeitig stärken viele Reformmaßnahmen entgegen dem propagierten Anliegen der Strukturanpassung den Staat, seine Repressionsmacht und die herrschenden Eliten5 ? insbesondere dann, wenn sie wie in Ägypten langsam durchgeführt werden.

Anmerkungen:

1 An dieser Stelle stellt sich das Problem der Bewertung solcher Daten, mit denen die Erfolge von SAP weltweit demonstriert werden sollen. Die statistisch ermittelten Angaben übersetzen gesellschaftliche Prozesse in scheinbar objektive Zahlen. In der entwicklungspolitischen Debatte werden die Indikatoren, die Wachstum oder Wohlstand ausdrücken sollen, schon lange kritisiert. So zum Beispiel das Pro-Kopf-Einkommen, das keine Angaben über die Verteilung gesellschaftlichen Wohlstandes macht. Oft fehlen Zeitreihendaten, die den Langzeitvergleich erlauben ? nicht zuletzt, weil viele Staaten erst durch internationale Gelder in die Lage versetzt wurden, nationale Statistiken aufzubauen. IWF und Weltbank sind auf diese Daten zur Bewertung und Legitimation ihrer Politik angewiesen und sie sind auch die einzigen, die im weltweiten Maßstab Daten produzieren und veröffentlichen. Angesichts dieses Monopols ist es schwierig, den Erfolgsmeldungen mehr entgegenzusetzen, als eine kritische Lektüre der vorhandenen Daten sowie die Gegenüberstellung des abstrakten Zahlenmaterials mit Beobachtungen zur konkreten Lebenssituation der betroffenen Bevölkerung.

2 Die klassischen Sozialversicherungssysteme (Arbeitslosigkeit, Renten, Krankheit) umfassen dagegen lediglich die im formalen Sektor beschäftigen BeitragszahlerInnen. In den Genuß direkter und beitragsunabhängiger staatlicher Wohlfahrtsleistungen für Arme über 65 Jahre kamen 1994/95 jedoch nur 900.000 Personen. Die einmaligen oder regelmäßigen Zahlungen liegen zudem mit durchschnittlich 25 LE zu niedrig, um ein Existenzminimum zu sichern. Und die Zahl der Hilfsempfänger sinkt ständig ? allein zwischen 1987 und 1994 um knapp 35%.

3 Die ägyptische Sozialwissenschaftlerin Shahida al-Baz in einem Gespräch mit der Autorin.

4 In einem solchen Kontext sind auch viele lokale NGOs keine unabhängigen Agenten, sondern sind in bestehende lokale Hegemonien eingebunden, die sie noch stabilisieren.

5 Jüngstes Beispiel sind die Landreform-Gesetze, die etwa 1 Mio. Kleinpächter und ihre Familien in die Landlosigkeit und damit die absolute Armut freisetzen werden, während gleichzeitig die städtischen Landbesitzer und diejenigen, die mehr als 10 Feddan Land (4,2 Hektar) besitzen, von der Liberalisierung der Landpreise und der Pachtverhältnisse profitieren werden.

Cilja Harders ist Doktorandin im DFG-Projekt »Demokratisierung und Partizipation in Afrika« an der Uni Hamburg. Die Daten wurden zwischen 1995 und ?98 während mehrerer Forschungsaufenthalte in Kairo gewonnen.


Armut und Aufstandsbekämpfung

Im offiziellen Diskurs der ägyptischen Regierung hat sich in den letzten Jahren ein enger Zusammenhang zwischen Armut, informellen Siedlungen und islamistischer Gewalt etabliert. Ausdruck der Bekämpfung informellen Bauens und Lebens ist unter anderem die gewalttätige Anti-Terrorismuskampagne 1992 im Kairener Stadtteil Imbaba. Dort hatte sich fern jeder Regierungskontrolle eine selbstdeklarierte »islamische Republik Imbaba« etabliert, die das Viertel politisch und sozial kontrollierte. Laut Regierung war hier ein Hort des Terrorismus entstanden. Zwar waren tatsächlich militante islamistische Gruppen in Imbaba aktiv, doch die These, daß alle informellen Viertel Terroristenunterschlüpfe seien, ist nicht haltbar. Vielmehr wird Marginalität mit islamistischem Terrorismus verbunden, um die Räumung von Siedlungen und die permanente Verletzung von Menschenrechten zu legitimieren. Auch die 1993 von der ägyptischen Regierung initiierte Kampagne zur Entwicklung oder Räumung armer informeller Siedlungen, die in Kairo 35% der etwa 11 Millionen EinwohnerInnen beherbergen, zielt in diese Richtung.