Volltext

(Artikel * 1998) Brand, Ulrich
Regulierte Regionen Das Wirtschaftsabkommen NAFTA - eine Bilanz
in Blätter des iz3w Nr. 229 * Seite 10 - 12
Themen: Globalisierung; Handel; Regionalisierung; Wirtschaftspolitik * Kanada; Mexico; USA * Dok-Nr: 75659
Standorte: A3W Osnabrück; iz3w Freiburg; Nicabüro Wuppertal; 3WF Hannover; IfaK Göttingen; biz Bremen; EWNT Jena

Globalisierung

Regulierte Regionen
Das Wirtschaftsabkommen NAFTA ? eine Bilanz

von Ulrich Brand

Der Neoliberalismus predigt die Entgrenzung der Märkte. Doch gleichzeitig sprießen regionale Wirtschaftsblöcke wie Pilze aus dem Boden, um neue Regulierungsformen für neue Räume zu finden. So haben sich 1994 auch die USA, Kanada und Mexiko zum North American Free Trade Agreement (NAFTA) zusammengeschlossen, um neben der EU und Japan das dritte hegemoniale Zentrum der Weltwirtschaft zu bilden. Mit dem Portrait der NAFTA setzen wir unsere Reihe »Globalisierung und Regionalisierung« fort.

Der Zusammenschluß zwischen diesen drei Staaten ist deshalb interessant, weil sich die politische und ökonomische Weltmacht USA mit zwei kleineren Ländern ? dabei auch noch das scheinbar vor Problemen kaum noch zu rettende Mexiko ? auf eine intensivere Koordination von Wirtschaftspolitiken einläßt. Wer jedoch zu Beginn des Jahres 1998 Diskussionen etwa in Mexiko verfolgt, der ist ob der geringen öffentlichen Resonanz des Abkommens überrascht. Das war nämlich vor einigen Jahren ganz anders. Damals erhitzten sich die Gemüter angesichts völlig divergierender Erwartungen. Während der Verhandlungen und vor den Abstimmungen in den Parlamenten wurden sich in allen drei Staaten die Studien über Wachstumsprognosen und zu erwartende Arbeitsplatzgewinne und -verluste nur so um die Ohren gehauen.
Nehmen wir als Beispiel die USA. Zu den neoliberalen Stars der Debatte gehörten die beiden US-amerikanischen Ökonomen Gary Clyde Hufbauer und Jeffrey Schott vom Institute for International Economics, die als Folge von NAFTA einen Arbeitsplatzgewinn von 130.000 für die USA und von 609.000 für Mexiko bis zum Jahr 2000 »errechnet« hatten. Hufbauer und Schott stützten sich selbstredend auf die Grundannahme der Neoklassik, wonach freier Handel und freie Investitionen zu einer besseren Ressourcenallokation und größerer Produktion führen. Für die »kleineren« Partner Mexiko und Kanada wurde ein exportorientiertes Wachstum samt der entsprechenden Arbeitsplatzgewinne prognostiziert. Die Region werde konkurrenzfähiger gegenüber Westeuropa und Asien. Die schöne Welt der »win-win-Strategie« (allen wird es besser gehen) wurde lautstark verkündet. Diejenigen, die vielleicht heute noch zu kurz kommen, würden sich schon bald an den »Durchsickereffekten« (trickle down) erfreuen können.
Auf der anderen Seite argumentierten die NAFTA-Gegner, daß aufgrund des Abkommens 500.000 Arbeitsplätze in den USA verloren gingen. Es handele sich um einen klaren Fall von Sozial- und Umweltdumping. Hier trafen sich nationalistische Töne (von Ross Perot und vor allem aus den Gewerkschaften) mit kritischen Befürwortern einer Strategie supranationaler Wirtschaftspolitik. Letztere fanden vor den US-amerikanischen Präsidentschaftswahlen 1992 bei Bill Clinton ein offenes Ohr, der Nachbesserung versprach. Diese Nachbesserung erschöpfte sich jedoch in drei letztlich bedeutungslosen »Zusatzabkommen«.

Verordneter Eintritt in die Erste Welt
Auf den ersten Blick verwunderlich ist die lange Zeit schwache Opposition in Mexiko, denn der Anti-US-Amerikanismus war ? und ist bis heute ? gesellschaftlich stark verankert und aufgrund historischer Erfahrungen verständlich. Mit Salinas de Gortari kam 1988 zum ersten Mal ein Präsident an die Macht, der in den USA studiert hatte und einen klaren US-freundlichen Kurs vertrat. Der bevorstehende »Eintritt in die Erste Welt« war Staatsdoktrin und wurde über die größtenteils staatlich kontrollierten Medien tagaus, tagein heruntergebetet. Neben den Unternehmerverbänden waren auch die mit der Staatsprtei PRI verbundenen Gewerkschaften für das Abkommen.
Die realen Erfahrungen vieler Menschen waren jedoch ganz andere. In Mexiko wurde bereits in der »heißen Phase« der Verhandlungen 1992/93 deutlich, wie albern die Arbeitsplatzargumentation ist. Spätestens mit der Abschaffung des Artikel 27 der mexikanischen Verfassung im Jahr 1992 zeigte sich, daß den neoliberalen Strategen alles andere wichtiger ist als der Erhalt oder die Schaffung von Arbeitsplätzen sowie bessere Lebensbedingungen für die Mehrheit der Bevölkerung. In jenem Artikel war als wichtige Errungenschaft der Mexikanischen Revolution die Unveräußerlichkeit des Gemeindeeigentums festgeschrieben. Ab 1992 wurde es möglich, dieses Land zu verkaufen. Hunderttausenden wurde somit die Lebensgrundlage entzogen, viele wanderten in die Städte oder nach Norden in Richtung USA.
In den USA und in Kanada schaukelten sich Gegner und Befürworter von NAFTA gegenseitig zu einer deutlichen Überbewertung des Projektes hoch: Entweder stilisierte man NAFTA zu »dem« Mittel, um die Wirtschaftskrise bzw. die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, oder es wurde als die Inkarnation des Bösen dämonisiert. Beide Sichtweisen verkennen jedoch den historischen Kontext der Entstehung. Supranationale Abkommen müssen vor allem als eine Strategie neben anderen angesehen werden, die Weltwirtschaftskrise der 70er Jahre zu überwinden. Regionale Wirtschaftsabkommen sind ein Teil von macht- und herrschaftsförmig strukturierten »Suchprozessen« zur Herausbildung neuer gesellschaftlich stabiler Rahmenbedingungen für eine dynamische kapitalistische Entwicklung.

Neue Regulierung, alter Hegemon
In diesem globalen Zusammenhang von ökonomischen, politischen und sozialen Umbrüchen muß auch ein Abkommen wie NAFTA interpretiert werden: nämlich als Versuch dreier Regierungen, supranationale Regeln zu kodifizieren, die bereits bestehenden Entwicklungen gerecht werden sollen (siehe Kasten Autos, Maquiladoras, Investitionen). Speziell soll NAFTA die tiefgreifenden neoliberalen Reformen in Mexiko absichern. Darüberhinaus hat das Abkommen noch vier andere Funktionen und Eigenschaften:
Erstens ist NAFTA fraglos ein Ausdruck der weltweiten neoliberalen Politiken und der damit verbundenen Transformation der Nationalstaaten hin zu nationalen Wettbewerbsstaaten (vgl. Joachim Hirsch in iz3w 216). Die De-Regulierung der institutionalisierten fordistischen Klassenkompromisse steht seit der Weltwirtschaftskrise der 70er Jahre auf der Agenda bestimmter Kapital- und anderer sozialer Gruppen. Die systematische Demontage des Sozialstaates sowie die wirtschaftspolitische Öffnung der Volkswirtschaften nach außen sind zentrale Elemente mit den bekannten Folgen von Wettbewerbsdruck, Rationalisierung bzw. Unternehmensschließungen, sozialer Polarisierung innerhalb nationalstaatlicher Gesellschaften und weltweit.
Daß das neoliberale Modell in seiner »reinen« Variante nicht die gewünschten Wachstumsmöglichkeiten bietet und auch politisch auf Widerstand stößt, wird jedoch auch den Apologeten des freien Marktes immer klarer. Angesichts der Globalisierung des Kapitalismus geht es daher um den Versuch, »blinde« ökonomische Entwicklungen wieder (wirtschafts)politischen Regulierungen zugänglich zu machen. Dies geschieht weniger in Form eines neuen Klassenkompromisses, sondern ist den Restrukturierungs- und Rentabilitätserfordernissen des »großen« Produktions-, Handels- und Finanzkapitals untergeordnet. Damit geht auch eine beträchtliche Ent-Demokratisierung der liberaldemokratischen Systeme Kanadas und der USA einher.
Die Regionalisierung bzw. Triadisierung der Weltwirtschaft ist zweitens ein Versuch, im Rahmen einer neuen internationalen Arbeitsteilung die Zentren und »ihre« Peripherien näher zusammenzubringen (vgl. Kurt Hübner in iz3w 218). Denn die verschiedenen Kapitale benötigen vielfältige »Standortbedingungen«, um produktiv zu werden. Dem soll in Nordamerika über den Aufbau integrierter Produktionsstrukturen Rechnung getragen werden: In einigen Branchen sind es billige Lohnkosten, in anderen sehr spezialisierte Arbeitskräfte, in dritten vor allem die Nähe zu Beschaffungs- und Absatzmärkten. In Mexiko locken neben den billigen und »zahmen« Arbeitskräften die natürlichen Ressourcen des Landes. Ein wichtiger Bestandteil der politischen Regulierung im Rahmen der NAFTA sind die sogenannten local-content-Klauseln. Über einen je nach Branche unterschiedlichen Mindest-Produktionsanteil innerhalb der NAFTA-Länder soll der jeweilige Standort vor unliebsamer Kokurrenz von außerhalb geschützt werden. Insofern ist das Abkommen auch die Festschreibung eines selektiven Protektionismus nach außen.
Drittens spiegelt sich in dem Abkommen das wirtschaftspolitische »Paradigma« der Angebotsorientierung: Es geht vor allem um Regelungen zu Investitionen, Finanzierung, Produktion und Distribution. Bestimmungen zur gesellschaftlichen Nachfrage, zu sozialen und ökologischen Fragen oder zu solchen der Verteilung des gesellschaftlich produzierten Reichtums kommen nicht bzw. nur am Rande vor. Obwohl es sich begrifflich um ein Freihandelsabkommen handelt, wird bereits in der Präambel darauf hingewiesen, daß es um »vorhersagbare kommerzielle Rahmenbedingungen für geschäftliche Planung und Investitionen« gehe sowie um der Vertragsparteien »Wettbewerbsfähigkeit auf globalen Märkten«. Die Konzentrierung auf Handelsfragen greift also zu kurz. Es handelt sich vor allem um ein Abkommen zur Anziehung und zum Schutz von Investitionen. (Das NAFTA-Abkommen war dann in vieler Hinsicht Vorbild für die Entwürfe zum MAI, das weltweit Hindernisse des Kapitalflusses beseitigen soll; vgl. iz3w 228.)
NAFTA läßt viertens in der konkreten Ausgestaltung selbst zentraler Fragen Spielräume. Nichts ist festgeklopft, der Vertrag ist ein Rahmen und legt nur künftige Leitlinien fest. Die USA beispielsweise als ökonomisch und politisch stärkster Akteur bedienen sich des Abkommens, wenn es für sie von Vorteil ist, ansonsten betreiben sie ihre Handelspolitik nach wie vor anhand nationaler Interessen. So wurde die Hoffnung der Regierungen Mexikos und Kanadas bis heute enttäuscht, einen verbesserten Zugang zum US-Markt zu erhalten. Die USA dominieren die anderen Länder dermaßen, daß sie mit der Strategie des power bargaining (des Ausspielens ihrer überragenden Machtposition) die Interessen US-amerikanischer Konzerne wie auch in einigen Branchen diejenigen der Gewerkschaften durchsetzen.

Das Ende der Euphorie
Was läßt sich über diese allgemeinen Aussagen hinaus in den letzten Jahren beobachten? Insgesamt haben sich die euphorischen Argumente in Sachen Wirtschaftswachstum und Arbeitsplätze nicht bestätigt. Vor allem in den USA hat sich die politische Stimmung geändert, zumal die lukrativen Investitionen in der Maquiladora-Industrie auch ohne das NAFTA möglich wären. Das Gerede von Freihandel und damit verbundenem größeren Wohlstand ist offenbar nicht mehr unangefochten durchsetzbar. Das dynamische Wirtschaftswachstum vor allem in den USA wird kaum mehr mit NAFTA in Verbindung gebracht.
Das Abkommen sollte hinsichtlich seiner Bedeutung für die Verfestigung der neoliberalen Politiken nicht überschätzt werden. NAFTA und auch die anderen Regionalisierungsabkommen sind nur ein Baustein für die gegenwärtigen Umbrüche. Der Aufstand der Zapatistas, die Peso-Krise seit Ende 1994 und die erfolglosen Bemühungen, das NAFTA auf andere lateinamerikanische Länder auszudehnen, zeigen, daß das NAFTA keineswegs alle politischen, ökonomischen und sozialen Vorgänge bestimmt:
Der Aufstand der Zapatistas in Chiapas richtete sich nämlich in erster Linie gegen die Staatspartei PRI und (ungleich schwächer) gegen das neoliberale Projekt. Am deutlichsten wurde der Zusammenhang zwischen dem Aufstand und den nationalen wie internationalen dominanten Interessen noch zu Beginn des Jahres 1995. Ein zunächst geheim gehaltenes Gutachten der Chase Manhattan Bank, also einer Privatinstitution, die sich in Mexiko auch ohne das NAFTA bewegt, wies die mexikanische Regierung darauf hin, daß politische Stabilität zentral sei für internationale Investitionen ? und wegen Chiapas nicht gesichert. Am 9. Februar 1995 ließ der mexikanische Präsident Zedillo entgegen aller offiziellen Versprechen eine Militäroffensive in Chiapas starten, um der führenden Köpfe der EZLN habhaft zu werden.
Auch in der sog. Peso-Krise im Dezember 1994 spielte das NAFTA keine entscheidende Rolle. Damals wurde vom IWF und der US-Regierung die bis dahin einmalige Summe von fast 50 Mrd. US-Dollar für Mexiko organisiert. Heute, nach der Krise einiger ostasiatischer Länder, wissen wir, daß es sich dabei nicht um eine Ausnahme handelt, sondern um eine neue Art der »Krisenintervention«. Außerdem ist es nicht gelungen, andere lateinamerikanische Länder von NAFTA zu überzeugen. Das Abkommen galt zu Beginn auch für diese als potentieller Fahrschein, um Zugang zum riesigen US-amerikanischen Markt zu erhalten wie auch internationales Kapital anzuziehen. Diese Euphorie war bei der Lateinamerika-Rundreise von Bill Clinton im Oktober 1997 merklich verflogen. Länder wie Argentinien und Brasilien setzen verstärkt auf das regionale Integrationsprojekt Mercosur; Chile, 1994 noch erster Anwärter auf einen NAFTA-Beitritt, hat sich inzwischen auch dem Mercosur angeschlossen. Die Versprechen der USA einer gegenseitigen Marktöffnung werden offenbar nicht mehr geglaubt.

Auf Hysterie folgt Ruhe
Im Moment provoziert NAFTA weder hitzige Debatten noch nennenswerten Widerstand. Und dies ist nicht nur der Übermacht der an dem Abkommen interessierten Gruppen geschuldet, die mit Weltmarktzwängen und ähnlichem rein technokratisch argumentieren. Der Opposition zu NAFTA fällt nun ihre Fixierung auf das Projekt auf die Füße. Nicht nur, daß sie in den jeweiligen Ländern selbst gespalten ist, über ihre Gegnerschaft zu dem Ankommen hinaus verbindet sie recht wenig. Außerdem rächt sich nun, daß ein Abkommen wie NAFTA, das nur ein Mittel unter vielen ist, den Neoliberalismus institutionell abzusichern, so hochstilisiert und aus seinem Kontext gerissen wurde. Als NAFTA politisch durchgesetzt war, verstummten die Kritiker enttäuscht.


Ulrich Brand arbeitet an der Uni Frankfurt/M., ist politisch aktiv in der Gruppe »Penumbra« im Dritte-Welt-Haus Frankfurt/M. und Mitherausgeber von REDaktion (Hg.): Chiapas und die Internationale der Hoffnung. Köln 1997.




Autos, Maquiladoras und Investitionen
Die supra-nationale Wirtschaftsintegration in Nordamerika begann nicht erst mit NAFTA. Bis heute wird der sogenannte Autopakt zwischen Kanada und den USA aus dem Jahr 1965 als wichtig vor allem für Kanada erachtet, da dieser den Zugang zum US-amerikanischen Markt in dieser Branche erleichterte und dazu beitrug, daß die Automobilproduktion zu einem wichtigen Wirtschaftszweig in Kanada wurde. Ebenfalls 1965 wurde das Maquiladora-Programm von der mexikanischen Regierung gestartet und ermöglichte ausländischen Investoren, in freien Produktionszonen ohne Zölle auf importierte Vorprodukte und exportierte Endprodukte zu fertigen. Und noch reizvoller: Die Investoren konnten billige und gewerkschaftlich nicht organisierte mexikanische Arbeitskräfte nutzen und freuten sich über das Fehlen jeglicher Umweltschutzauflagen. Ursprünglich an der mexikanisch-US-amerikanischen Grenze gelegen, wurde das Maquiladora-Programm zunehmend auf andere Regionen erweitert. Stark angewachsen sind die ausländischen Direktinvestitionen in der Maquiladora-Industrie in den 80er Jahren während der starken Umbrüche in der Organisation der Produktion.
Generell bauten die Regierungen Mexikos und Kanadas in den achtziger Jahren Investitionsrestriktionen ab. Dies geschah zum Teil infolge der zunehmenden Exportorientierung, zum Teil aber auch unter Druck der US-Regierung, die Direktinvestitionen von US-amerikanischen Unternehmen erleichtern wollte. Dies hinderte im übrigen die USA nicht daran, eine sehr protektionistische Handelspolitik auch gegenüber Mexiko und Kanada zu betreiben. Die mexikanische Außenöffnung über die Maquiladorazone hinaus führte zu unilateralen Maßnahmen wie auch zu einigen regionalen Abkommen mit den USA. Zwischen 1983 und 1986 sanken beispielsweise die genehmigungspflichtigen Importe von 83 auf 31 Prozent. Vor allem die 1985 getroffene Vereinbarung über Subventionen und Strafzölle gilt als Voraussetzung für den GATT-Beitritt Mexikos im August 1986. 1987 und 1989 wurden zwischen den jeweiligen Regierungen wirtschaftliche Rahmenabkommen unterzeichnet, 1989 ein Investitionsförderungsabkommen.
Mit der Wahl Brian Mulroneys von der Konservativen Partei zum kanadischen Ministerpräsidenten im September 1984 wurden die Anstrengungen bilateraler Handelsliberalisierungen mit den USA verstärkt. Die kanadische Regierung wollte dem starken Handelsprotektionismus der Reagan-Administration ausweichen. Ab Mai 1986 wurde über ein kanadisch-US-amerikanisches Freihandelsabkommen verhandelt, welches als CUSFTA am 1. Januar 1989 in Kraft trat und bereits viele Merkmale von NAFTA vorwegnahm.