Volltext

(Artikel * 1998) Zgaga, Christel
Vom loser zum win-win? Die Privatisierung der Entwicklung ist Subventionspolitik
in Blätter des iz3w Nr. 227 * Seite 12 - 13
Themen: Produktionsstandort * BRD * BMZ; GTZ; Außenhandel; Privatwirtschaft; Wirtschaftsförderung * Dok-Nr: 75270
Standorte: A3W Osnabrück; iz3w Freiburg; Nicabüro Wuppertal; 3WF Hannover; IfaK Göttingen; biz Bremen; EWNT Jena

Entwicklungspolitik

Vom loser zum win-win?
Die Privatisierung der Entwicklung ist Subventionspolitik


von Christel Zgaga

Was noch vor wenigen Jahren geheimgehalten wurde, gehört heute zum offiziellen Konzept. Die Förderung deutscher Privatwirtschaft ist erklärtes Ziel der Entwicklungspolitik und bei Vergabe der Gelder zu beachten.

Public Private Partnership, kurz PPP, heißt der neue Slogan, der der Entwicklungspolitik neues Leben einhauchen soll. Konzepte liegen zwar noch nicht vor, in den offiziellen Botschaften von BMZ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit), GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit und Entwicklung) und BDI (Bundesverband der deutschen Industrie) besteht jedoch Einigkeit darüber, daß Entwicklungspolitik und Privatwirtschaft eine Partnerschaft eingehen müssen. Ergebnis der Kooperation soll eine »Win-Win«-Situation sein, in der Partnerland und heimische Industrie die Nutznießer sind.
Ein Beispiel für die Umsetzung dieses Ideals ist die Berufliche Aus- und Fortbildung, seit jeher fester Bestandteil des entwicklungspolitischen Maßnahmenkatalogs. Der Geschäftsführer der GTZ, Eisenblätter, kann sich vorstellen, daß seine halbstaatliche Ausführungsorganisation schon im Vorfeld der Investitionen, d.h. etwa in der Ausbildung einheimischer Arbeitskräfte, Pionierarbeit im Sinne des jeweiligen deutschen Unternehmens leisten könne: »Die Berufsbilder, beispielsweise Chemiefacharbeiter, könnten von Anfang an auf die speziellen Bedürfnisse der deutschen Investoren abgestimmt werden« (Handelsblatt vom 7.11.97). Die Idee hat Charme, doch solange die Frage der Finanzierung nicht entschieden ist, sollten Entwicklungspolitiker vorsichtig sein. Es kann nicht Aufgabe der Entwicklungspolitik sein, deutschen Unternehmen im Ausland die Kosten der Ausbildung zu ersparen.

Ein alter Hut wird Mode
Bei kritischen Entwicklungspolitikern läßt die Verknüpfung von Entwicklungspolitik und Wirtschaftspolitik die Alarmsignale blinken. Regelmäßig ist in der Vergangenheit die Entwicklungszusammenarbeit in den Dienst der Wirtschaftspolitik gestellt worden. Der proklamierte Vorrang der Armutsbekämpfung wurde meist den Zielen der Außenwirtschaft und Außenpolitik untergeordnet. Das bestätigt auch der wissenschaftliche Beirat des BMZ: »Die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) wurde in wichtigen Ländern regelmäßig den gesamtpolitischen Prioritäten der Bundesregierung untergeordnet« (BMZ aktuell 054).
Diese Unterordnung spiegelt sich in der BMZ-Politik deutlich wider. Als Bundesminister Spranger im Oktober 1991 offiziell die fünf Kriterien der Entwicklungszusammenarbeit vorstellte, lauteten seine Kriterien für die Vergabe von Mitteln: Beachtung der Menschenrechte, Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen, Rechtssicherheit, marktwirtschaftliche Orientierung und die Entwicklungsorientierung des staatlichen Handelns. Die Erfüllung dieser Vorgaben durch die jeweiligen Länder sollte zumindest auf dem Papier Art und Umfang der Entwicklungshilfe bestimmen.
Sechs Jahre nach Einführung dieser Kriterien ist erneut klar geworden, daß das wirtschaftliche Potential eines Landes ein weitaus wichtigeres Entscheidungskriterium ist als etwa die Beachtung der Menschenrechte. Nach wie vor sind die Hauptempfängerländer deutscher Entwicklungshilfe Indien, China, die Türkei und Indonesien. Indonesien, die Türkei und China sind weder für eine friedliche, die Menschenrechte achtende Innenpolitik noch für eine entsprechende Außenpolitik bekannt. In Osttimor und Tibet steht die Verletzung der Menschenrechte auf der Tagesordnung. Die Türkei führt faktisch Krieg gegen die eigene Bevölkerung. Werfen die sog. Schwellenländer und »emerging economies« ihr wirtschaftliches Potential und ihre strategische und politische Bedeutung in die Waagschale, verlieren die menschenrechtlichen Kriterien für die Geberländer an Bedeutung. Unter den Entwicklungsländern ist China z.B. mit Abstand der größte Abnehmer deutscher Waren.
Außerdem soll Entwicklungspolitik schon immer einen Beitrag zur Sicherung von Arbeitsplätzen in der Bundesrepublik leisten. In der bilateralen finanziellen Zusammenarbeit soll möglichst auf die Beschäftigungswirksamkeit in der Bundesrepublik Deutschland geachtet werden. Und die Technische Zusammenarbeit im engeren Sinne ist de facto auf deutsche Lieferungen und Leistungen ausgerichtet. So machte 1993 der Umfang der sog. Lieferbindung 52,1% der gesamten bilateralen Zusagen öffentlicher Entwicklungshilfe aus. Darüberhinaus enthält der Haushalt des BMZ weitere Titel, die indirekt oder direkt der Förderung der deutschen Wirtschaft dienen, z.B. das Niederlassungs- und Technologieprogramm. Weitere Instrumente der Bundesregierung zur Außenwirtschaftsförderung deutscher Unternehmen sind Ausfuhrgewährleistungen, Kapitalanlagegarantien, die Exportfinanzierung der Kreditanstalt für Wiederaufbau oder die Verbundfinanzierung (s. Kasten).
Die Verzahnung von Entwicklungspolitik und Wirtschaft ist also ein alter Hut. Auch die jüngst erfolgte Umbenennung und Umwidmung der Mittel des Titels 686/11 ist lediglich eine realistischere Beschreibung: Hieß der Titel 1996 noch »Beratungsmaßnahmen für die Wirtschaft der Entwicklungsländer sowie Maßnahmen zur Förderung des Handels«, so wurde er 1997 umgetauft in »Förderung entwicklungspolitischer Beiträge der deutschen Wirtschaft und ihre Einrichtungen« und bündelt Instrumente der Privatwirtschaftsförderung, die sich vorher über drei Titel verteilten.

Wirtschaftsförderung
ist Teil der Hilfe
Und hier zeigt sich dann das wirklich Neue in der Entwicklungspolitik: Das Kind wird beim Namen genannt. Die Verknüpfung von Entwicklungs- und Wirtschaftspolitik, d.h. die Unterordnung der einen unter die Ziele der anderen, wird nicht mehr versteckt, sondern offensiv proklamiert. Es gehört nun zum gutem Ton, sich für eine Kooperation einzusetzen, sie PPP zu nennen und die Kluft zwischen den Grundsatzpapieren des BMZ und der faktischen wirtschaftsfreundlichen Mittelallokation offiziell in Richtung der letzteren zu schließen.
So wird die Bedeutung der Entwicklungszusammenarbeit für die deutsche Wirtschaft in jüngster Zeit wiederholt hervorgehoben. Auf einer Veranstaltung des Carl-Duisberg Arbeitskreises sagte Minister Spranger vor rund 200 Vertretern der deutschen Wirtschaft: »Für die wirtschaftliche Zusammenarbeit, insbesondere mit fortgeschrittenen Entwicklungsländern, ist die systematische Nutzung der gemeinsamen Interessen zwischen deutscher Wirtschaft und Entwicklungszusammenarbeit von erheblicher Bedeutung« (E+Z 38/1997). Vor dem Beirat der Arbeitsgemeinschaft Entwicklungsländer der Deutschen Wirtschaft erklärte er: »Die Förderung der (deutschen, C.Z.) Privatwirtschaft ist fester Bestandteil der entwicklungspolitischen Konzeption des BMZ« (epi 12/97).
Der wissenschaftliche Beirat des BMZ empfiehlt, in der EZ einen Schwerpunkt auf die staatliche Abstützung privatwirtschaftlicher Kooperationen mit Schwellenländern und fortgeschrittenen Ländern zu legen. Das sektorübergreifende Konzept »Privatwirtschaftsförderung in den Partnerländern des BMZ« konkretisiert dies. Anders als der Titel vielleicht hoffen läßt, konzentriert sich das Konzept nicht auf Förderungsmöglichkeiten von Unternehmen in Staaten der Dritten Welt, sondern auf die Subventionsmöglichkeiten deutscher Unternehmen. Eine Studie des DIE (Deutsches Institut für Entwicklungspolitik) fordert auf, »alle Politikbereiche (...) heute verstärkt auf ihren Beitrag zur Verbesserung des Wirtschaftsstandorts Deutschland zu überprüfen. Auch die Entwicklungszusammenarbeit muß sich dieser Herausforderung stellen. Die Förderung der privatwirtschaftlichen Entwicklung (...) sollte vor allem in den mittleren Entwicklungsländern intensiviert und zu einem Schwerpunkt der deutschen EZ ausgebaut werden.«
Diese und andere Verlautbarungen lassen ahnen, was aus der propagierten »win-win«-Situation werden wird. Folgt man der sich abzeichnenden Konzeption, kommen für eine Zusammenarbeit nur noch die dynamischen Entwicklungsländer und die Schwellenländer in Frage. Das bringt auch der BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie) auf den Punkt, der die EZ auffordert, »sich auf die Länder zu konzentrieren, in denen Ansatzpunkte für eine echte wirtschaftliche Zusammenarbeit bestehen. Dies gilt besonders für fortgeschrittene Entwicklungs- und Schwellenländer.« In einer Erklärung von BDI-Präsident Henkel, die er anläßlich einer gemeinsamen Pressekonferenz mit Minister Spranger am 11.12.97 herausgab, heißt es: »Wir sollten systematisch das bestehende Instrumentarium, das von verschiedenen entwicklungspolitischen Durchführungsorganisationen betreut wird, daraufhin überprüfen, ob es im Hinblick auf die Bedürfnisse der Unternehmen richtig zugeschnitten ist (...). Diese Überprüfung könnte dazu führen, daß das eine oder andere Instrument abgeschafft oder neue Instrumente geschaffen werden«.
Das BMZ befürwortet dies grundsätzlich und bekräftigt, daß »deutsche Unternehmer im Sinne einer öffentlich-privaten Partnerschaft in der Entwicklungszusammenarbeit einbezogen werden« (Sektorkonzept Privatwirtschaft, S.8). Die früher übliche Verschleierung der wirtschaftlichen Funktion der Entwicklungspolitik weicht mehr und mehr einer offensiven Argumentation für die Verknüpfung von Entwicklungs- und Wirtschaftpolitik im Interesse des Standorts Deutschland. Der »Schwerpunkt der Wirtschaftskooperation« dient dem BMZ offenbar als rettender Strohhalm, der der schwindenden politischen und öffentlichen Akzeptanz von Entwicklungspolitik entgegengestellt werden kann. Zwar fordert das Ministerium, daß »entwicklungspolitische Zielsetzungen dabei ausschlaggebend bleiben« (ebd.). Doch bisher hat das BMZ keine Konzepte einer Partnerschaft vorgelegt, die sich an entwicklungspolitischen Zielen orientieren und die Unternehmen mit zur Kasse bitten. Dies und die bisherigen Erfahrungen mit den Instrumenten der Entwicklungspolitik lassen eher den Schluß zu, daß die Entwicklungspolitik auch diesmal zu den Verlierern zählt.


Christel Zgaga ist Referentin für Entwicklungspolitik bei der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen.



Verbundfinanzierung

mischt im Bundeshaushalt bereitgestellte Mittel der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) mit Kapitalmarktmitteln der KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau). Damit die Verbundkredite als Kredite der Entwicklungshilfe angerechnet werden können, muß der FZ-Anteil bei lieferungebundenen Projekten mindestens 25 %, bei -gebundenen 35 % betragen. Offizielles Ziel ist es, durch diesen Schenkungsanteil zusätzliche Kapitalmarktmittel für entwicklungspolitisch förderungswürdige Vorhaben zu mobilisieren. Doch fast alle Vorhaben werden mit einem höheren, oft verdoppelten Schenkungsanteil finanziert. Das läßt vermuten, daß die Verbundfinanzierung eher ein Instrument der Exportförderung ist. Auch die entwicklungspolitische Ausrichtung des Instruments ist fraglich. Die Verbundkredite werden nur an risikomäßig überdurchschnittlich gut beurteilte Partnerländer (bislang z.B. südostasiatische Schwellenländer) ohne erkennbare Verschuldungsprobleme vergeben. Der Gewährleistungsrahmen wurde seit Einführung des Instrument 1994 stetig aufgestockt. Im Entwurf des Haushaltsgesetzes 1998 ist ein Deckungsrahmen in Höhe von 2.050 Mio DM vorgeschlagen.
Im wesentlichen konzentrieren sich die bisherigen Zusagen auf die VR China (50%) und Indien (36%). Die Verbundfinanzierung hilft damit Ländern, die ihre Nachfrage nach Kapital auch auf dem freien Markt befriedigen könnten. Die Mittel, die für ärmere Entwicklungsländer dringend notwendig sind, fließen in die Schwellenländer. Auch die Projekte der Verbundfinanzierung dienen vorrangig dem steigenden Finanzierungsbedarf der fortgeschrittenen Entwicklungsländer, insbesondere für Vorhaben im Energie-Transport- und Telekommunikationsbereich: Das 500-kV Übertragungssystem Cilegon-Cibinong-Saguling zur Stromversorgung in Indonesien ebenso wie die U-Bahn in Shanghai.