Volltext

(Artikel * 1998) Harders, Cilja
Das leichte Brot der Armen Strukturanpassung, Armut und der Sozialfonds in Ägypten Armut und der Sozialfonds in Ägypten
in Blätter des iz3w Nr. 230 * Seite 10 - 11
Themen: Armut; Sozialfonds; Ägypten * Dok-Nr: 131021
Standorte: A3W Osnabrück; iz3w Freiburg; Nicabüro Wuppertal; VNB Barnstorf; 3WF Hannover; IfaK Göttingen; biz Bremen; EWNT Jena

Strukturanpassungen

Das leichte Brot der Armen
Strukturanpassung, Armut und der Sozialfonds in ?gypten

von Cilja Harders

Seit 1991 wird in ?gypten ein Strukturanpassungsprogramm durchgef?hrt. Es enth?lt den ?blichen Ma?nahmenkatalog der Weltbank: Die Wirtschaft soll liberalisiert und privatisiert, die staatlichen Ausgaben reduziert werden. Wie in vielen anderen L?ndern wurde ein Sonderfonds eingerichtet, um die entstehenden sozialen H?rten abzufedern. Nach sieben Jahren lassen sich die Ergebnisse von Strukturanpassung und Sozialfonds bilanzieren.

Ziel der Strukturanpassungsprogramme (SAP) ist auch in ?gypten, eine Marktwirtschaft mit m?glichst wenig staatlichen Eingriffen herzustellen und die Staatsfinanzen zu sanieren. Tats?chlich konnte die Regierung seit 1991 einige makro?konomische Verbesserungen erreichen. Dem Egyptian Human Development Report (EHDR) von 1996 zufolge sanken das Budgetdefizit und die ?ffentlichen Ausgaben deutlich, und auch die Inflation ist von 20% (1989) auf knapp 7% (1996) gesunken. Zudem ist laut ?gyptischem ?Bericht ?ber die menschliche Entwicklung? die nationale Armutsquote zwischen 1991 und 1996 gefallen.1
Die Stabilisierung dieser Daten wurde allerdings auf Kosten anderer Faktoren durchgesetzt. Die Arbeitslosenquote liegt weiterhin bei 11%, und das Pro-Kopf-Einkommen sank zwischen 1991 und 1995 um 0,8% (1993 lag es bei nur 600 US$). Ein insgesamt niedriges Wachstum wird begleitet von steigenden Preisen und bestenfalls stagnierenden Einkommen. Das wirkt sich direkt auf die armen und von Armut bedrohten Bev?lkerungsgruppen aus. Obwohl wie angegeben der Anteil der Armen an der Gesamtbev?lkerung zwischen 1991 und 1996 von 25% auf knapp 23% gefallen ist, leben in ?gypten aufgrund des Bev?lkerungswachstums weiterhin knapp 14 Mio. Menschen unter der Armutslinie (EHDR). Dabei zeigt sich ein klarer Trend zur Versch?rfung der Armut in der Stadt. Zwar leben immer noch die meisten Armen auf dem Land, vor allem in S?d?gypten, aber ihr Anteil geht prozentual zur?ck. Der Bericht best?tigt au?erdem eine oft ge?u?erte Vermutung von SAP-KritikerInnen, da? Strukturanpassung Gruppen neuer Armer und von Armut Bedrohter schafft: Legt man eine Armutslinie an, die nicht nur die Kosten f?r die minimalen Nahrungsmittel und die Befriedigung der sonstigen Grundbed?rfnisse umfa?t, dann zeigt sich, da? diese Form der neuen ?milden Armut? zwischen 1991 und 1996 von 18,7% auf 22,5% gestiegen ist. Zusammengerechnet ist also knapp die H?lfte der ?gyptischen Bev?lkerung arm. In diesem Kontext ist das Absinken der nationalen Armutsquote nicht mehr sehr aussagef?hig.
Zentrale Bedeutung f?r die Verschlechterung der Lebenssituation armer und von Armut bedrohter Gruppen in ?gypten haben die durch Strukturanpassung ausgel?sten Preissteigerungen f?r Grundnahrungsmittel. Gerade Arme geben oft bis zur H?lfte ihres Budgets f?r Brot, Reis, ?l, Nudeln und ?hnliches aus. Der Staat streicht im Rahmen von SAP Subventionen f?r einige Produkte ganz, f?r andere teilweise, die Zuteilungen werden verknappt oder die Preise erh?ht. Brot zum Beispiel wird noch subventioniert, aber der einzelne Brotlaib ist stetig leichter und teurer geworden. In Zahlen: Zwischen 1989 und 1995 stiegen die Kosten f?r den minimalen ?gyptischen ?berlebenswarenkorb in der Stadt um 425%. Parallel dazu wurden durch die Abwertung des ?gyptischen Pfundes die wichtigen Nahrungsmittelimporte deutlich teurer, was sich in Preissteigerungen am lokalen Markt niederschl?gt.
Die meisten Armen in ?gypten sind im informellen Sektor t?tig und verdienen dort unregelm??ig und wenig Geld.2 Sie sind deshalb besonders anf?llig f?r Arbeitsmarktschwankungen. Wenn etwa im Bausektor, in dem viele Arme t?tig sind, Flaute herrscht, werden weniger Tagel?hner zu niedrigeren L?hnen besch?ftigt. Da die meisten armen Haushalte zentral vom Einkommen des meist m?nnlichen Familienern?hrers abh?ngen, haben solche Schwankungen katastrophale Auswirkungen f?r den t?glichen Kampf um die Existenz. Die Familie i?t billigere und qualitativ schlechtere Nahrungsmittel, spart Mahlzeiten ein und mu? auf Fleisch und Huhn ganz verzichten. Vor allem Frauen und Kinder zahlen den Preis. Zwischen 1991 und 1996 ist die Zahl der mangelern?hrten Kinder in der Stadt von 7,1% auf knapp 10% gestiegen (EHDR). Frauen, die in den meisten F?llen f?r die Verwaltung des knappen Familienbudgets zust?ndig sind, unternehmen gro?e, unbezahlte und in der offiziellen Statistik nicht einbezogene Anstrengungen, um das Einkommen ihres Haushaltes gegen solche Schwankungen abzusichern. Ihre vielf?ltigen monet?ren und nicht-monet?ren Aktivit?ten, die Verausgabung von Zeit, sozialem Kapital und Arbeitskraft innerhalb und au?erhalb des Haushaltes ist zentral f?r das ?berleben ihrer Familien. Das macht sie zu einem sehr verletzbaren und gleichzeitig unsichtbaren menschlichen Puffer f?r die Folgen von Strukturanpassung, die sie vor allem durch Mehrarbeit abzufedern versuchen. Armut ist eben nicht nur eine Frage eines statistisch erfa?baren niedrigen Geldeinkommens, sondern ein Zustand grundlegender sozialer und materieller Unsicherheit und Informalit?t, der abh?ngig von individuellen und globalen Faktoren Ver?nderungen unterliegt.

Der Sozialfonds als Puffer
Die Verschlechterung der Situation grosser Bev?lkerungsteile ist mit dem Beginn von SAP einkalkuliert. So wurde wie in vielen anderen L?ndern auch in ?gypten parallel ein Social Fund for Development (SFD) eingerichtet. Er soll die Akzeptanz f?r das Programm erh?hen und gleichzeitig seine sozialen Folgen abfedern. Der Fonds hatte 1996 ein von 18 Gebern aufgebrachtes Budget von knapp 750 Mio. US$. Seine f?nf Programme sollen mit Hilfe von Training, Kreditvergabe und ?ffentlicher Arbeitsbeschaffung dauerhaft Arbeitspl?tze und Einkommen sichern und die Armut im Land lindern.
Laut SFD haben fast 30% der ?gyptischen Bev?lkerung von den Aktivit?ten des Fonds profitiert. In fr?heren Berichten war allerdings nur von bescheidenen 0,5% die Rede. Offensichtlich hat der Fonds ? es lebe die Statistik ? seinen Klientenbegriff ge?ndert und bezieht nunmehr nicht nur Einzelpersonen ein, sondern auch von ihnen abh?ngige Haushalte und ganze Nachbarschaften, die in den Genu? von Infrastrukturprojekten gekommen sind. Ob der Fonds die armen Schichten erreicht, ist allerdings zu bezweifeln. Zun?chst werden n?mlich 50 % aller Gelder ?ber Banken verteilt, und weitere 40% gehen an lokale und regionale Regierungsinstitutionen. Beides erschwert den Zugriff der Armen, die vom offiziellen Kreditmarkt ohnehin ausgeschlossen sind.
Au?erdem erfordert die Antragstellung Qualifikationen, die viele Arme nicht besitzen, etwa Schreib- und Lesef?higkeit. Nur wenig Arme kennen den SFD und nat?rlich erh?lt einen Kleinkredit nur, wer eine Sicherheit anbieten kann ? auch dar?ber verf?gen die meisten Armen nicht. Infrastrukturprojekte, die armen Vierteln zugute kommen, schlie?en die ganz Armen oft dadurch aus, da? finanzielle Eigenbeteiligungen erforderlich sind. Strom und Wasser flie?en so an den bed?rftigsten Haushalten vorbei. Zudem tendiert der Fonds dazu, M?nnern Arbeitspl?tze zu vermitteln und Frauen soziale Dienstleistungen anzubieten. Das traditionelle gender bias in der Entwicklungspolitik wird hier wiederholt. Arme, obwohl zu den wichtigsten Zielgruppen des SFD geh?rend, sind also oft strukturell von den Hilfen des Fonds ausgeschlossen. Zudem setzen internationale Geber auch ?ber den SFD eine Entwicklungsagenda durch, die derjenigen der Strukturanpassung ?hnelt. ?Der Westen finanziert NGOs mit einer westlichen Agenda. Gest?rkt werden lokale NGOs, die staatliche Funktionen ersetzen sollen. Damit wird dem IWF-Ziel, die Rolle des Staates in der Dritten Welt zu schw?chen, in die H?nde gearbeitet. Und die Geber unterst?tzen solche Projekte, die Markt- und Geldwirtschaft und ihre Verbreitung f?rdern. Sie sind damit Teil der Durchsetzung von Globalisierung auf der lokalen Ebene. Sie unterst?tzen individuelle L?sungen und vermeiden kollektive Strategien. Bestes Beispiel daf?r sind die einkommensschaffenden Projekte, die immer Kredite an Einzelpersonen vergeben und nur selten an Genossenschaften.?3 Eine ?Demokratisierung der Machtlosigkeit? also, wie der afrikanische Sozialwissenschaftler Claude Ake einmal den Zusammenhang von Demokratisierungspolitik und Strukturanpassung beschrieb?

Schwacher Staat ? starker Staat
F?r den ?gyptischen Fall ist das letzte Wort noch nicht gesprochen. Die Staatspartei hat sich bisher dem Druck des IWF zu einer raschen und drastischen Umsetzung von SAP widersetzt ? zu Massenentlassungen z.B. ist es noch nicht gekommen ? und ihre Machtposition behaupten k?nnen. Dazu tr?gt auch bei, da? Gelder des Sozialfonds die Stellung von Staat und Regierung nicht nur schw?chen, sondern im Gegenteil noch festigen k?nnen, wenn etwa Regierungsvertreter diese verteilen, als k?men sie aus ihrer Privatschatulle. Wie die Strukturreformen und die internationale Entwicklunghilfe tr?gt damit auch der SFD zur Stabilisierung eines politischen Systems bei, das Menschenrechte und politische Freiheiten nicht achtet.4
Die Strukturanpassung baut also minimale Ans?tze von wohlfahrtsstaatlicher Verantwortung weiter ab und tr?gt die Verantwortung dem Individuum an. Eine Einkommensumverteilung als Mittel der Armutsbek?mpfung wird dabei ebensowenig diskutiert wie die Wachstumslogik der internationalen Geber hinterfragt wird. Gleichzeitig st?rken viele Reformma?nahmen entgegen dem propagierten Anliegen der Strukturanpassung den Staat, seine Repressionsmacht und die herrschenden Eliten5 ? insbesondere dann, wenn sie wie in ?gypten langsam durchgef?hrt werden.

Anmerkungen:

1 An dieser Stelle stellt sich das Problem der Bewertung solcher Daten, mit denen die Erfolge von SAP weltweit demonstriert werden sollen. Die statistisch ermittelten Angaben ?bersetzen gesellschaftliche Prozesse in scheinbar objektive Zahlen. In der entwicklungspolitischen Debatte werden die Indikatoren, die Wachstum oder Wohlstand ausdr?cken sollen, schon lange kritisiert. So zum Beispiel das Pro-Kopf-Einkommen, das keine Angaben ?ber die Verteilung gesellschaftlichen Wohlstandes macht. Oft fehlen Zeitreihendaten, die den Langzeitvergleich erlauben ? nicht zuletzt, weil viele Staaten erst durch internationale Gelder in die Lage versetzt wurden, nationale Statistiken aufzubauen. IWF und Weltbank sind auf diese Daten zur Bewertung und Legitimation ihrer Politik angewiesen und sie sind auch die einzigen, die im weltweiten Ma?stab Daten produzieren und ver?ffentlichen. Angesichts dieses Monopols ist es schwierig, den Erfolgsmeldungen mehr entgegenzusetzen, als eine kritische Lekt?re der vorhandenen Daten sowie die Gegen?berstellung des abstrakten Zahlenmaterials mit Beobachtungen zur konkreten Lebenssituation der betroffenen Bev?lkerung.

2 Die klassischen Sozialversicherungssysteme (Arbeitslosigkeit, Renten, Krankheit) umfassen dagegen lediglich die im formalen Sektor besch?ftigen BeitragszahlerInnen. In den Genu? direkter und beitragsunabh?ngiger staatlicher Wohlfahrtsleistungen f?r Arme ?ber 65 Jahre kamen 1994/95 jedoch nur 900.000 Personen. Die einmaligen oder regelm??igen Zahlungen liegen zudem mit durchschnittlich 25 LE zu niedrig, um ein Existenzminimum zu sichern. Und die Zahl der Hilfsempf?nger sinkt st?ndig ? allein zwischen 1987 und 1994 um knapp 35%.

3 Die ?gyptische Sozialwissenschaftlerin Shahida al-Baz in einem Gespr?ch mit der Autorin.

4 In einem solchen Kontext sind auch viele lokale NGOs keine unabh?ngigen Agenten, sondern sind in bestehende lokale Hegemonien eingebunden, die sie noch stabilisieren.

5 J?ngstes Beispiel sind die Landreform-Gesetze, die etwa 1 Mio. Kleinp?chter und ihre Familien in die Landlosigkeit und damit die absolute Armut freisetzen werden, w?hrend gleichzeitig die st?dtischen Landbesitzer und diejenigen, die mehr als 10 Feddan Land (4,2 Hektar) besitzen, von der Liberalisierung der Landpreise und der Pachtverh?ltnisse profitieren werden.

Cilja Harders ist Doktorandin im DFG-Projekt ?Demokratisierung und Partizipation in Afrika? an der Uni Hamburg. Die Daten wurden zwischen 1995 und ?98 w?hrend mehrerer Forschungsaufenthalte in Kairo gewonnen.


Armut und Aufstandsbek?mpfung

Im offiziellen Diskurs der ?gyptischen Regierung hat sich in den letzten Jahren ein enger Zusammenhang zwischen Armut, informellen Siedlungen und islamistischer Gewalt etabliert. Ausdruck der Bek?mpfung informellen Bauens und Lebens ist unter anderem die gewaltt?tige Anti-Terrorismuskampagne 1992 im Kairener Stadtteil Imbaba. Dort hatte sich fern jeder Regierungskontrolle eine selbstdeklarierte ?islamische Republik Imbaba? etabliert, die das Viertel politisch und sozial kontrollierte. Laut Regierung war hier ein Hort des Terrorismus entstanden. Zwar waren tats?chlich militante islamistische Gruppen in Imbaba aktiv, doch die These, da? alle informellen Viertel Terroristenunterschl?pfe seien, ist nicht haltbar. Vielmehr wird Marginalit?t mit islamistischem Terrorismus verbunden, um die R?umung von Siedlungen und die permanente Verletzung von Menschenrechten zu legitimieren. Auch die 1993 von der ?gyptischen Regierung initiierte Kampagne zur Entwicklung oder R?umung armer informeller Siedlungen, die in Kairo 35% der etwa 11 Millionen EinwohnerInnen beherbergen, zielt in diese Richtung.